# CHAPITRE 6 # Redonner aux Français le pouvoir de décider ### Peut-on transformer un pays sans l'accord de ceux qui y vivent ? Nous venons de voir pourquoi l'État doit commencer par se transformer lui-même. Mais une autre question se pose immédiatement. Comment engager des réformes profondes dans un pays où presque chaque transformation importante provoque une crise politique ou sociale ? La France possède une longue tradition de contestation. C'est une force démocratique. Elle a permis de défendre des libertés, de conquérir des droits et de corriger des injustices. Mais cette tradition révèle aussi une difficulté. Nous sommes parfois devenus un pays dans lequel il est plus facile de s'opposer à une réforme que de construire les conditions permettant de la réaliser. Un gouvernement annonce une transformation. L'opposition la dénonce. Les organisations concernées se mobilisent. Les manifestations commencent. Le gouvernement négocie, modifie son projet, recule parfois, ou décide de poursuivre malgré les contestations. Puis vient l'alternance politique. Et une partie du travail recommence. Je ne prétends pas que toutes les réformes proposées par les gouvernements seraient bonnes, ni que toutes les oppositions seraient injustifiées. Ce serait absurde. Certaines contestations ont permis d'éviter des erreurs importantes. Mais nous devons nous poser une question. Existe-t-il une manière de donner aux grandes transformations une légitimité suffisamment forte pour qu'elles puissent être engagées, appliquées et poursuivies dans la durée ? Je crois que oui. Et cette réponse se trouve au cœur même de notre démocratie. ### Gouverner avec une majorité ne signifie pas convaincre un pays Lorsqu'un président est élu, il reçoit un mandat. Lorsqu'une majorité parlementaire se constitue, elle dispose de la légitimité nécessaire pour voter les lois. C'est le fonctionnement normal de nos institutions. Mais une élection présidentielle ne constitue pas nécessairement une approbation détaillée de toutes les mesures d'un programme. Certains électeurs votent par adhésion. D'autres votent pour éviter l'élection d'un autre candidat. D'autres encore approuvent certaines propositions et en rejettent d'autres. Un président peut donc être parfaitement légitime pour gouverner sans disposer pour autant d'une adhésion populaire claire sur chaque transformation qu'il souhaite entreprendre. Ce n'est pas une anomalie. C'est la réalité de la démocratie représentative. Et c'est précisément pourquoi nous devons distinguer deux choses. Le droit de gouverner. Et la capacité à entraîner durablement un pays. Le premier découle des élections et des institutions. La seconde suppose quelque chose de plus difficile à obtenir : la confiance. Or la confiance ne se décrète pas. Elle se construit en expliquant, en débattant et en permettant aux citoyens de comprendre les choix qui leur sont proposés. Sur les questions les plus fondamentales, pourquoi ne pas aller plus loin ? Pourquoi ne pas leur demander directement de décider ? ### Le référendum : une possibilité inscrite dans notre République Le référendum n'est pas une invention nouvelle. Il appartient à l'histoire de la Ve République. Le général de Gaulle en avait fait un instrument important de sa conception des institutions et du lien entre le pouvoir et les Français. Pendant sa présidence, quatre référendums nationaux ont été organisés. Ils ont notamment porté sur l'autodétermination de l'Algérie, les accords d'Évian, l'élection du président de la République au suffrage universel direct, puis la réforme du Sénat et la régionalisation. Le dernier, en 1969, fut rejeté. De Gaulle quitta alors le pouvoir. Il ne s'agit pas ici de considérer sa conception du référendum comme un modèle à reproduire intégralement. Elle a aussi suscité des critiques, notamment sur la personnalisation du vote et la place laissée au Parlement. Mais elle nous rappelle une chose essentielle. Notre République possède une tradition dans laquelle le peuple peut être appelé à trancher directement certaines grandes orientations. Et notre Constitution continue de reconnaître cette possibilité. Son article 3 dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Les deux voies ne sont donc pas opposées. Elles sont complémentaires. La démocratie représentative permet de gouverner quotidiennement. Le référendum permet, dans les conditions prévues par la Constitution, de soumettre directement certaines décisions aux citoyens. France 2040 propose de redonner à cette seconde voie une place plus importante. Non pour contourner le Parlement. Mais pour permettre aux Français de se prononcer sur les transformations qui engagent durablement leur avenir. ### La force d'une décision prise par le peuple Il existe une différence fondamentale entre une réforme décidée au nom des Français et une réforme décidée par les Français. Dans le premier cas, un gouvernement engage sa responsabilité. Il peut être accusé d'imposer ses choix, de ne pas écouter le pays ou de gouverner contre la volonté populaire. L'opposition peut alors se présenter comme la défenseure d'un peuple qui n'aurait pas été entendu. Dans le second cas, la situation change profondément. Lorsque les Français ont été clairement informés des enjeux, des avantages, des contraintes et des conséquences d'une réforme, lorsqu'ils ont pu en débattre librement et qu'ils ont finalement choisi de l'approuver par référendum, cette décision possède une légitimité démocratique particulière. Cela ne signifie pas que les opposants doivent se taire. Une démocratie ne cesse pas de débattre au lendemain d'un scrutin. Les citoyens conservent le droit de manifester, les syndicats celui de défendre leurs revendications et les partis politiques celui de proposer une autre orientation. Mais il devient beaucoup plus difficile de prétendre défendre la volonté du peuple en contestant le principe même d'une réforme que ce peuple vient d'approuver. C'est toute la différence entre combattre une décision gouvernementale et remettre en cause une décision populaire. Une opposition responsable peut continuer à défendre ses convictions. Elle peut alerter sur les difficultés d'application, demander des garanties, proposer des corrections. Elle peut même expliquer pourquoi elle considère que les électeurs ont fait un mauvais choix. Mais elle ne peut plus affirmer aussi facilement que les Français n'ont pas été consultés ou que la réforme leur a été imposée. Et c'est précisément ce qui rend le référendum si puissant. Il ne supprime pas les désaccords. Il ne garantit pas la paix sociale. Il ne transforme pas une décision majoritaire en vérité incontestable. Il retire cependant à la contestation son argument le plus commode : celui d'un peuple auquel on n'aurait pas demandé son avis. Pour France 2040, cette différence est essentielle. Nous ne voulons pas utiliser le référendum pour faire taire les oppositions. Nous voulons l'utiliser pour que les transformations les plus profondes de notre pays reposent sur une décision populaire explicite. Car lorsqu'un peuple a librement choisi une direction, la responsabilité des gouvernants n'est plus de chercher à lui imposer cette direction. Elle est de respecter son choix et de lui donner les moyens de devenir réalité. ### Une réforme approuvée doit pouvoir être appliquée C'est ici que le référendum peut changer profondément notre manière de gouverner. Imaginons qu'un gouvernement souhaite modifier une règle essentielle de notre organisation économique et sociale. Il présente son projet. Il en explique les objectifs. Il publie ses hypothèses financières. Il expose les avantages attendus, mais aussi les risques et les conséquences pour les différentes catégories de Français. L'opposition dispose du temps et des moyens nécessaires pour présenter ses arguments. Les organisations syndicales, les entreprises, les associations, les experts et les citoyens participent au débat. Puis les Français votent. Si le projet est rejeté, le gouvernement doit en tirer les conséquences. Il ne peut pas considérer que le peuple s'est simplement trompé et appliquer malgré tout la même décision. Mais si le projet est approuvé, une nouvelle responsabilité apparaît. Celle de le mettre en œuvre. Pas de manière improvisée. Pas en ignorant les difficultés techniques. Pas en prétendant que le résultat du scrutin aurait supprimé toutes les contraintes juridiques. Mais avec la détermination que justifie une décision démocratique explicite. Cela suppose de préparer les réformes avant même leur adoption. Les textes nécessaires doivent être élaborés. Les conséquences financières doivent être évaluées. Les administrations concernées doivent connaître leur rôle. Les périodes de transition doivent être anticipées. Et les éventuelles incompatibilités constitutionnelles ou européennes doivent être examinées avant que les Français soient appelés à voter. Le référendum ne doit pas être le début d'une improvisation. Il doit être l'aboutissement d'un travail de préparation suffisamment sérieux pour permettre ensuite une application rapide et ordonnée. Une décision populaire claire ne dispense pas de bien gouverner. Elle oblige au contraire à mieux gouverner. ### Tout ne peut pas être soumis à référendum Il serait tentant d'imaginer que chaque réforme importante puisse être directement décidée par les Français. Mais ce serait méconnaître le fonctionnement de nos institutions. Le référendum possède un cadre juridique précis. L'article 11 de la Constitution permet notamment, dans les conditions qu'il définit, de soumettre au référendum certains projets de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics ou sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent. La révision de la Constitution relève, quant à elle, de la procédure prévue par l'article 89. Ces procédures ne sont pas interchangeables. Et certaines mesures doivent également respecter les engagements européens et internationaux de la France. Il serait donc trompeur de promettre qu'un simple vote populaire pourrait automatiquement lever toutes les contraintes. France 2040 ne doit pas construire sa méthode sur cette illusion. Nous devons au contraire déterminer, pour chaque grande transformation, ce qui relève d'une loi ordinaire, ce qui peut être soumis à référendum et ce qui nécessiterait une révision constitutionnelle. C'est une question de sérieux. Car demander aux Français de décider suppose aussi de leur garantir que la décision proposée pourra effectivement être appliquée dans les conditions annoncées. ### Des questions claires plutôt qu'un vote de confiance Il existe un autre danger. Celui de transformer le référendum en jugement sur la personne du président ou sur le gouvernement. Dans ce cas, les électeurs ne répondent plus nécessairement à la question posée. Ils expriment leur soutien ou leur opposition au pouvoir en place. Le risque est réel. L'histoire de notre République l'a montré. France 2040 doit donc privilégier des consultations portant sur des choix identifiables, accompagnées d'une information accessible et contradictoire. Un citoyen doit pouvoir approuver une réforme sans soutenir le gouvernement qui la propose. Et il doit pouvoir rejeter cette réforme sans avoir le sentiment de provoquer une crise institutionnelle. La question soumise au vote doit être compréhensible. Ses conséquences doivent être exposées. Les engagements financiers doivent être vérifiables. Les solutions alternatives doivent pouvoir être discutées. Enfin, les électeurs doivent savoir ce qui se passera en cas de victoire du oui comme en cas de victoire du non. C'est à cette condition que le référendum pourra devenir un véritable instrument de décision plutôt qu'un outil de communication politique. ### Le courage de proposer, l'obligation d'accepter Un référendum comporte un risque pour celui qui le propose. Les Français peuvent dire non. Et ce refus peut remettre en cause une réforme longuement préparée. Mais c'est précisément ce qui donne du sens à la démarche. Si nous demandons au peuple de décider, nous devons accepter qu'il ne choisisse pas la solution que nous préférons. La souveraineté populaire ne peut pas être invoquée uniquement lorsque le résultat nous convient. Il serait incohérent de célébrer un oui comme une victoire de la démocratie et de traiter un non comme une erreur qu'il faudrait immédiatement contourner. ### Le 29 mai 2005 : une leçon démocratique que nous ne devons pas oublier Il existe dans notre histoire récente un exemple qui illustre parfaitement ce que nous devons éviter. Le 29 mai 2005, les Français sont appelés à se prononcer par référendum sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe. Le débat est intense. Les arguments s'affrontent. Les responsables politiques prennent position. Et les Français tranchent. Avec une participation de 69,37 %, le non l'emporte avec 54,67 % des suffrages exprimés. Le résultat est clair. Le peuple français refuse la ratification du traité qui lui est proposé. Pourtant, moins de trois ans plus tard, en février 2008, le Parlement autorise la ratification du traité de Lisbonne, après une révision constitutionnelle adoptée par le Congrès. Ce nouveau traité n'est pas juridiquement identique au texte rejeté en 2005. Il abandonne notamment la forme d'une Constitution européenne et modifie les traités existants plutôt que de les remplacer. Mais il reprend une part substantielle des réformes institutionnelles contenues dans le projet précédent. Ses défenseurs expliquent alors qu'il faut sortir de l'impasse institutionnelle européenne, que le nouveau texte est différent et que la ratification parlementaire respecte parfaitement nos institutions. Ces arguments méritent d'être entendus. Mais ils ne répondent pas à la question démocratique fondamentale. Comment peut-on demander directement aux Français de décider de l'avenir institutionnel de l'Europe, recevoir une réponse négative, puis faire approuver par leurs représentants un traité qui reprend une grande partie des dispositions précédemment rejetées, sans leur demander de se prononcer à nouveau ? Que la procédure ait été juridiquement régulière ne suffit pas à faire disparaître cette interrogation. À mes yeux, cette manière de procéder est inacceptable. Non parce que je serais nécessairement opposé à toute évolution des institutions européennes. Non parce que le Parlement serait dépourvu de légitimité. Mais parce qu'une consultation populaire doit avoir un sens. Si les Français avaient approuvé le traité en 2005, aurait-on considéré que leur décision pouvait être écartée quelques années plus tard au profit d'une position contraire du Parlement ? Nous devons appliquer le même respect au oui et au non. Sinon, nous installons une idée profondément dangereuse : le peuple serait souverain lorsqu'il approuve les orientations des dirigeants, mais sa décision pourrait être contournée lorsqu'il les refuse. Et comment s'étonner ensuite de la défiance envers les institutions ? Comment demander aux Français de participer davantage à la vie démocratique si nous leur donnons le sentiment que leur vote ne compte réellement que lorsqu'il produit le résultat attendu ? Je ne prétends pas qu'un référendum doive interdire toute évolution ultérieure d'une politique publique. Les circonstances changent. Les traités évoluent. Les électeurs eux-mêmes peuvent changer d'avis. Mais lorsqu'une nouvelle proposition reprend substantiellement un projet explicitement rejeté par référendum, le respect de la souveraineté populaire commande, à mes yeux, de revenir devant les électeurs. C'est le principe que France 2040 doit défendre. Un oui doit être respecté. Un non doit l'être tout autant. La démocratie ne consiste pas à consulter le peuple jusqu'à ce qu'il donne la réponse souhaitée. Elle consiste à accepter sa décision, même lorsqu'elle dérange. Et si nous voulons redonner au référendum sa force démocratique, nous devons commencer par garantir aux Français une chose simple : Leur vote ne sera jamais considéré comme une simple formalité. Pour France 2040, la règle doit être simple. Un projet approuvé doit être mis en œuvre dans le respect du droit et des engagements présentés. Un projet rejeté doit être réexaminé. Il pourra être modifié, discuté à nouveau ou remplacé par une autre proposition. Mais le refus des Français doit avoir une conséquence réelle. Sinon, la consultation perdrait sa raison d'être. ### Faire des Français les acteurs de France 2040 Le projet que nous construisons dans ce livre ne repose pas sur quelques ajustements. Il propose de modifier profondément notre manière de financer le travail, d'organiser l'État, de protéger les citoyens et de préparer l'avenir. Certaines décisions seront difficiles. Elles toucheront des habitudes anciennes. Elles modifieront des équilibres auxquels beaucoup de Français sont attachés. Certaines produiront des bénéfices rapides. D'autres demanderont plusieurs années avant que leurs effets deviennent visibles. Je ne crois pas qu'un tel projet puisse durablement réussir en demandant simplement aux Français de faire confiance à ceux qui le portent. Cette confiance doit se mériter. Elle doit reposer sur des explications précises, des comptes transparents et la possibilité de refuser les choix proposés. C'est pourquoi le référendum doit occuper une place importante dans la méthode France 2040, pour les grandes transformations qui peuvent légalement lui être soumises. Nous ne demandons pas aux Français d'approuver aveuglément un programme. Nous leur proposons d'en comprendre les mécanismes, d'en mesurer les conséquences et, sur les décisions fondamentales, de pouvoir choisir directement. Il existe une différence immense entre dire à un citoyen : « Nous avons décidé ce qui est bon pour vous. » Et lui dire : « Voici ce que nous proposons, voici ce que cela coûte, voici ce que cela change, voici les risques. À vous de décider. » Dans le premier cas, on lui demande d'accepter. Dans le second, on lui reconnaît une responsabilité. Et je crois profondément que les Français sont capables d'assumer cette responsabilité. ### Décider ensemble pour pouvoir transformer Nous avons commencé cette deuxième partie par une exigence. L'État doit se transformer avant de demander aux Français de changer. Nous venons d'en ajouter une seconde. Les transformations les plus profondes doivent pouvoir recevoir, lorsque notre Constitution le permet, un mandat populaire clair. Ces deux principes sont indissociables. Un État qui se réforme sans consulter risque d'alimenter la défiance. Un peuple consulté sur des projets insuffisamment préparés risque de perdre confiance dans la valeur de son vote. France 2040 propose donc une autre méthode. Préparer sérieusement. Expliquer clairement. Débattre librement. Faire décider les Français sur les grandes orientations qui relèvent du référendum. Puis appliquer loyalement les décisions prises. Le référendum ne rendra pas toutes les réformes populaires. Il ne supprimera pas les conflits. Il ne garantira pas leur réussite économique. Mais il peut leur donner quelque chose qui manque trop souvent à notre vie politique : une légitimité populaire explicite, construite autour d'un choix précis. Une réforme décidée par le peuple peut toujours être contestée. Mais personne ne peut sérieusement prétendre qu'elle a été imposée à un peuple auquel on aurait refusé la parole. Et si nous voulons transformer profondément notre pays, cette différence pourrait bien être décisive. Car France 2040 ne doit pas être une transformation réalisée contre les Français. Elle doit être une transformation décidée avec eux.