# CHAPITRE 5 ## Transformer l'État pour rendre les réformes possibles ### Avant de demander aux Français de changer, l'État doit montrer l'exemple Depuis des décennies, nous demandons aux Français de faire des efforts. Aux salariés, nous demandons de travailler davantage, de se former, de s'adapter aux évolutions économiques. Aux entreprises, nous demandons d'être plus compétitives, d'innover, de respecter des réglementations toujours plus nombreuses et de participer au financement de notre modèle social. Aux ménages, nous demandons de maîtriser leur consommation d'énergie, de modifier leurs habitudes, parfois de renoncer à certaines dépenses. Mais une question revient rarement avec la même exigence. Et l'État, quels efforts est-il prêt à accomplir sur lui-même ? Je ne parle pas ici de demander aux enseignants d'accueillir davantage d'élèves, aux infirmières de prendre en charge davantage de patients ou aux policiers de travailler avec moins de moyens. Ce serait confondre deux choses profondément différentes : la dépense publique et le service public. La première est un moyen. Le second est une mission. Et c'est précisément cette distinction que nous devons remettre au cœur de notre réflexion. Car notre pays ne manque pas seulement d'argent. Il souffre aussi d'une organisation publique devenue si complexe qu'il est parfois difficile de savoir qui décide, qui finance, qui contrôle et qui répond des résultats. Nous avons multiplié les structures pour résoudre des problèmes. Créé des agences pour coordonner des administrations. Ajouté des dispositifs pour corriger les imperfections d'autres dispositifs. Chaque décision pouvait avoir sa justification. Mais leur accumulation a produit un ensemble que plus personne ne semble véritablement maîtriser. Et lorsque les responsabilités deviennent difficiles à identifier, il devient tout aussi difficile de demander des comptes. France 2040 propose donc de commencer par le commencement. Avant de modifier profondément le travail, les retraites, la fiscalité ou les aides publiques, nous devons redéfinir le fonctionnement de l'État. Non pas pour l'affaiblir. Mais pour lui redonner la capacité d'agir. ### Un État fort n'est pas un État qui fait tout Nous entretenons en France une confusion ancienne. Nous avons tendance à considérer que plus l'État intervient, plus il protège. Pourtant, ces deux notions ne sont pas synonymes. Un État peut intervenir dans un très grand nombre de domaines et se montrer insuffisamment efficace dans ceux qui comptent le plus. Il peut multiplier les dispositifs de soutien économique tout en laissant certaines entreprises se perdre dans les démarches administratives. Il peut consacrer des moyens considérables à la santé sans parvenir à garantir partout un accès satisfaisant aux soins. Il peut créer des organismes chargés d'accompagner les citoyens tout en rendant leurs parcours plus complexes. Cela ne signifie pas que les dépenses correspondantes seraient toutes inutiles. Cela signifie qu'il faut accepter de poser une question que nous avons trop souvent évitée. Cette intervention publique est-elle indispensable, et produit-elle réellement le résultat attendu ? À mes yeux, un État fort doit d'abord être irréprochable dans ses missions fondamentales. Il doit garantir la sécurité des citoyens, rendre la justice, assurer la défense du pays et protéger nos libertés. Il doit permettre à chaque enfant d'accéder à une instruction de qualité, indépendamment de son milieu social. Il doit garantir une protection sanitaire et sociale solide, notamment pour ceux qui ne peuvent pas faire face seuls aux accidents de la vie. Il doit entretenir les infrastructures essentielles, préparer l'avenir, soutenir la recherche et préserver notre indépendance dans les domaines stratégiques. Il doit enfin fixer des règles compréhensibles, veiller à leur application et protéger l'intérêt général. Mais pour chacune de ces missions, nous devons distinguer l'objectif du moyen utilisé pour l'atteindre. Garantir l'accès à un service ne signifie pas nécessairement que l'État doive en assurer directement toutes les opérations. À l'inverse, confier une activité à un opérateur privé ne signifie pas que la puissance publique puisse se désintéresser de sa qualité, de son accessibilité ou de sa continuité. La question n'est donc pas de choisir systématiquement entre le public et le privé. Elle est de déterminer, pour chaque mission, quelle organisation permet de rendre le meilleur service, avec les meilleures garanties, au coût le plus justifié. Et certaines activités doivent rester sous maîtrise publique parce qu'elles engagent directement notre souveraineté ou notre sécurité collective. France 2040 fait ainsi le choix explicite de conserver dans le périmètre stratégique de l'État des actifs comme EDF, les ports et les aéroports. Nous ne cherchons pas à vendre ce qui possède une valeur stratégique pour financer temporairement des dépenses courantes. Nous cherchons à construire un État plus cohérent. ### La question que nous devrions poser à chaque administration Imaginons que nous repartions d'une feuille blanche. Nous voulons garantir l'accès aux soins. Nous voulons accompagner les personnes sans emploi. Nous voulons protéger les consommateurs. Nous voulons aider les entreprises à se développer. Nous voulons assurer la sécurité alimentaire et préserver l'environnement. Pour chacune de ces missions, nous devons construire une organisation. Combien de structures créerions-nous ? Combien de directions seraient nécessaires ? Combien de niveaux de décision accepterions-nous entre le citoyen et celui qui peut réellement résoudre son problème ? Combien d'organismes différents autoriserions-nous à collecter les mêmes informations ? Et combien de fois demanderions-nous à une entreprise de transmettre un document qu'une autre administration possède déjà ? Je doute que nous reconstruisions spontanément l'organisation actuelle. Non parce que les personnes qui y travaillent seraient inutiles. Mais parce qu'une organisation construite par ajouts successifs finit rarement par ressembler à celle que nous aurions imaginée en partant des besoins. C'est pourquoi France 2040 propose de soumettre les grandes missions administratives à un examen systématique. Il ne s'agirait pas seulement de demander combien coûte un organisme. Il faudrait d'abord déterminer ce qu'il accomplit réellement. Quel service rend-il ? À qui ? Avec quels résultats ? Existe-t-il une autre structure qui accomplit déjà une partie de son travail ? La mission pourrait-elle être exercée plus simplement ? Et surtout, que se passerait-il concrètement pour les citoyens si cet organisme était fusionné, réorganisé ou supprimé ? Cette dernière question est essentielle. Une économie n'a aucun intérêt si elle dégrade fortement un service indispensable. En revanche, maintenir deux structures qui réalisent le même travail, simplement parce qu'elles existent depuis longtemps, n'est pas une politique de protection. C'est une renonciation à choisir. ### Moins de structures, davantage de responsabilités Notre dossier technique donne une idée de l'ampleur du chantier. Il retient comme point de départ 1 153 organismes publics nationaux recensés en 2025, hors organismes de sécurité sociale, ainsi que 317 organismes consultatifs. France 2040 propose de ramener le nombre d'organismes publics nationaux à environ 700, en combinant fusions, suppressions et réintégrations de certaines missions dans les ministères. Cela représente une transformation importante. Mais je veux être très clair sur ce que signifie cet objectif. Supprimer un organisme ne signifie pas nécessairement supprimer sa mission. Une agence peut disparaître juridiquement tandis que ses missions indispensables sont reprises par une administration existante. Deux organismes peuvent fusionner pour partager leurs moyens et supprimer des fonctions redondantes. Certaines activités peuvent être abandonnées lorsqu'elles ne répondent plus à un besoin réel. D'autres doivent être conservées, voire renforcées. Le nombre d'organismes n'est donc pas, à lui seul, un indicateur de réussite. Il serait même dangereux de faire de leur suppression une compétition statistique. Ce qui compte, ce sont les résultats. Une entreprise doit-elle remplir moins de formulaires ? Un citoyen obtient-il plus rapidement une réponse ? Les décisions sont-elles prises à un niveau plus proche du terrain ? Les dépenses de fonctionnement diminuent-elles réellement ? Et les agents publics disposent-ils de davantage de moyens pour accomplir leurs missions utiles ? Le dossier France 2040 estime que la rationalisation des agences et organismes pourrait produire, à maturité, un gain de travail de l'ordre de 2 à 3 milliards d'euros par an. Ce chiffre constitue une hypothèse de réforme, pas une économie déjà réalisée. Et il ne doit surtout pas être ajouté une seconde fois à d'autres économies administratives qui couvriraient les mêmes dépenses. La rigueur commence aussi par là. ### Les agents publics ne sont pas le problème Il me semble important de le dire dès maintenant. Lorsqu'on évoque une réforme profonde de l'État, le débat se transforme rapidement en affrontement autour des fonctionnaires. Les uns les présentent comme responsables de nos dépenses. Les autres considèrent que toute remise en question de l'organisation publique serait une attaque contre ceux qui y travaillent. Je ne partage aucune de ces deux approches. Un enseignant n'est pas responsable de la complexité du ministère dont il dépend. Une infirmière n'est pas responsable du nombre d'échelons administratifs qui séparent son service des décisions budgétaires. Un agent chargé de traiter des dossiers n'a pas nécessairement choisi les procédures qu'il doit appliquer. Et lorsqu'un service fonctionne mal, la première responsabilité est souvent celle de l'organisation, bien avant celle des personnes. Notre objectif doit donc être de distinguer les emplois qui produisent directement un service utile de ceux qui existent principalement pour faire fonctionner la complexité administrative. Cette distinction ne doit pas conduire à considérer que toutes les fonctions administratives sont superflues. Un hôpital a besoin de personnels soignants, mais aussi d'une gestion fiable, de systèmes informatiques sécurisés, de ressources humaines et de services techniques. Une école ne fonctionne pas sans organisation. La justice ne peut pas se passer de greffes, de gestionnaires ou de moyens logistiques. La question n'est pas de supprimer les fonctions support. Elle est de savoir si leur nombre, leur organisation et leur coût sont proportionnés aux besoins. France 2040 privilégie donc, lorsque cela est possible, les départs naturels, les réorganisations progressives et la mutualisation des fonctions redondantes. Et il faudra être honnête dans nos comptes. Déplacer un agent d'une administration vers une autre ne constitue pas une économie budgétaire. Former un agent à un nouveau métier représente un investissement. Fusionner deux organismes peut même coûter de l'argent au départ, avant de produire des gains. Nous ne devons pas confondre réorganisation administrative et économies immédiatement disponibles. ### Un seul État, plutôt qu'une multitude de guichets Prenons l'exemple d'un entrepreneur. Pour créer son activité, employer des salariés, déclarer ses cotisations, payer ses impôts ou obtenir certaines autorisations, il doit interagir avec plusieurs administrations. Chacune possède ses règles, ses délais, ses identifiants, parfois ses propres demandes de justificatifs. Et lorsque deux administrations ne communiquent pas correctement, c'est souvent à l'entreprise de faire le lien entre elles. Ce temps a un coût. Pas seulement pour l'entreprise. Il en a également un pour les administrations qui reçoivent, vérifient, corrigent et traitent plusieurs fois les mêmes informations. Pourquoi ne pas inverser cette logique ? Pourquoi ne pas considérer qu'une information transmise à une administration doit, lorsqu'un cadre légal sécurisé le permet, pouvoir être utilisée par les autres services qui en ont réellement besoin ? Pourquoi ne pas organiser les démarches autour de la situation de l'usager, plutôt qu'autour des frontières administratives ? France 2040 prévoit notamment des outils de simplification des démarches et du recouvrement, avec l'ambition de réduire les déclarations redondantes et de rapprocher les services. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle grande administration qui viendrait s'ajouter aux précédentes. Il s'agit au contraire de réduire les circuits inutiles. Mais cette simplification devra respecter une exigence absolue : la protection des données personnelles. Un État plus efficace ne doit pas devenir un État qui collecte indistinctement toutes les informations sur les citoyens. Les accès devront être limités aux besoins réels, contrôlés et sécurisés. La simplicité administrative et la protection des libertés doivent progresser ensemble. ### Faire de l'évaluation une obligation, pas une formalité Nous avons également besoin de changer notre manière de juger l'action publique. Aujourd'hui, le débat politique porte souvent sur les moyens engagés. Un gouvernement annonce plusieurs milliards supplémentaires pour une politique. Son opposition estime que ce n'est pas assez. Une autre considère que c'est trop. Mais la question des résultats passe parfois au second plan. Pourtant, un budget plus élevé ne garantit pas automatiquement un meilleur service. Et une dépense réduite n'est pas nécessairement une bonne économie. France 2040 propose de replacer l'évaluation au centre de chaque politique publique. Si nous finançons un dispositif d'accompagnement vers l'emploi, nous devons pouvoir mesurer son efficacité réelle. Si nous soutenons une entreprise, nous devons savoir quel objectif justifie l'aide, pendant combien de temps et avec quelles conditions. Si nous créons une agence, nous devons définir ce qu'elle apporte de plus qu'une administration existante. Et si les résultats ne sont pas au rendez-vous, nous devons accepter de modifier ou d'arrêter le dispositif. Cela suppose également de rendre les résultats compréhensibles pour les citoyens. Pas seulement à travers des rapports de plusieurs centaines de pages que presque personne ne lit. Mais avec des indicateurs simples, publiés régulièrement, et des explications sur les écarts entre les objectifs et la réalité. Un service public doit pouvoir expliquer ce qu'il fait, ce qu'il coûte et ce qu'il améliore. C'est une exigence de transparence. Mais c'est aussi une marque de respect envers les agents qui obtiennent de bons résultats et dont le travail mérite d'être reconnu. ### Réformer l'État sans affaiblir la République Je voudrais insister sur une distinction qui guidera toute la suite de ce livre. Réduire certaines dépenses publiques ne signifie pas réduire systématiquement la place de l'État. Dans certains domaines, nous pourrions même avoir besoin de le renforcer. La justice doit pouvoir rendre ses décisions dans des délais acceptables. La sécurité doit disposer des moyens nécessaires à ses missions. L'éducation doit permettre aux enfants de progresser, quel que soit leur lieu de naissance. Notre système de santé doit mieux répondre aux besoins des patients. Et notre pays doit conserver la maîtrise des infrastructures et des capacités stratégiques indispensables à son indépendance. Mais pour financer durablement ces priorités, il faut accepter de renoncer à certaines interventions moins utiles. C'est probablement l'un des choix politiques les plus difficiles. Car chaque dépense possède ses bénéficiaires. Chaque organisme possède son histoire. Chaque dispositif a été créé pour répondre à un problème, réel ou supposé. Et lorsqu'on envisage sa suppression, ceux qui en bénéficient se mobilisent naturellement pour le défendre. Cela ne signifie pas que leurs arguments seraient illégitimes. Cela signifie que le gouvernement doit être capable de comparer l'intérêt particulier d'un dispositif à l'intérêt général. Et parfois de décider qu'une mission doit évoluer, même si elle existe depuis longtemps. ### Une transformation qui doit recevoir un mandat démocratique clair Nous arrivons ici à une difficulté fondamentale. Comment transformer profondément l'État dans un pays où chaque réforme importante peut provoquer des oppositions considérables ? Comment modifier des organisations installées depuis plusieurs décennies sans donner le sentiment que les décisions sont prises contre les citoyens ? Je ne crois pas que la réponse puisse se limiter à davantage d'autorité gouvernementale. Une réforme peut être juridiquement possible et politiquement fragile. Elle peut être votée par le Parlement et rester incomprise. Elle peut être économiquement justifiée et se heurter à une défiance telle que son application devient extrêmement difficile. C'est pourquoi France 2040 ne doit pas seulement proposer une transformation de l'État. Il doit aussi proposer une méthode démocratique pour la conduire. Les réorganisations administratives ordinaires peuvent relever du gouvernement et du Parlement, dans le cadre de leurs compétences respectives. Mais lorsque nous toucherons aux fondements de notre contrat social, aux grandes missions de la puissance publique ou à certaines règles essentielles de notre organisation collective, nous devrons envisager de demander directement aux Français de trancher. Le référendum occupera donc une place importante dans notre projet. Non comme une solution magique à tous les désaccords. Mais comme un moyen de donner aux transformations les plus profondes un mandat populaire explicite. Nous reviendrons sur cette méthode dans le prochain chapitre. Car avant de détailler toutes les réformes de France 2040, il faut comprendre comment les Français pourront en devenir les véritables arbitres. ### La première transformation est une transformation de méthode Il serait tentant de terminer ce chapitre par une longue liste d'agences à supprimer, d'administrations à fusionner et de milliards à économiser. Nous le ferons, lorsque nous examinerons les mesures concrètes. Mais ce serait passer à côté de l'essentiel. La première transformation que nous proposons n'est pas une suppression. C'est un changement de méthode. Nous voulons passer d'un État qui accumule les interventions à un État qui choisit ses priorités. D'un État qui mesure principalement ses moyens à un État qui assume ses résultats. D'un État où les responsabilités se dispersent à un État où chacun sait qui décide et qui doit rendre des comptes. D'un État qui demande sans cesse des efforts aux autres à un État qui commence par démontrer sa propre capacité à se réformer. Et surtout, nous voulons que les grandes transformations de notre pays reposent sur des décisions démocratiques suffisamment claires pour pouvoir être mises en œuvre avec détermination. Parce que la confiance ne se décrète pas. Elle se reconstruit lorsque les citoyens comprennent où nous voulons aller, pourquoi nous leur demandons de changer et comment les efforts seront partagés. Avant de transformer la vie des Français, commençons par transformer la manière dont l'État fonctionne. C'est la première condition de France 2040.