# Chapitre 4 — Le déclin n’est pas une fatalité CHAPITRE 4 Le déclin n'est pas une fatalité Il existe une phrase particulièrement confortable lorsqu'un pays ne parvient plus à se réformer : « Chez nous, ce n'est pas possible. » La France serait trop différente. Son modèle social trop particulier. Son histoire trop spécifique. Ses institutions trop complexes. Ses citoyens trop attachés à leurs acquis. Son économie trop grande pour être comparée aux petits pays du nord de l'Europe. Peut-être. Mais avant d'accepter cette conclusion, regardons ce qui s'est passé ailleurs. Non pas pour chercher un modèle à copier. Il n'existe pas. Mais pour répondre à une question beaucoup plus simple : un pays développé peut-il réellement changer de trajectoire lorsqu'il semble enfermé dans son propre modèle ? L'histoire économique récente répond oui. Mais elle ajoute immédiatement quelque chose. Cela ne se fait jamais sans choix. Suède : quand un modèle social refuse de mourir Au début des années 1990, la Suède traverse une crise économique extrêmement violente. Récession. Chômage. Crise bancaire. Finances publiques qui se dégradent brutalement. En 1993, le déficit des administrations publiques atteint environ 12 % du PIB. Les dépenses publiques dépassent 60 % de la richesse nationale. Pour un pays souvent présenté comme l'un des modèles sociaux les plus développés du monde, le choc est considérable. La réponse suédoise est intéressante précisément parce que le pays ne décide pas d'abandonner son modèle social. Il décide de le rendre soutenable. Les assurances sociales sont réformées. Le système de retraite est profondément transformé. Le processus budgétaire est revu. Des plafonds pluriannuels de dépenses sont instaurés. Un objectif de solde public est fixé. Les collectivités locales sont elles aussi soumises à une exigence d'équilibre. Et surtout, la Suède modifie une habitude fondamentale de la construction budgétaire. Elle ne commence plus seulement par demander : « Combien chaque ministère souhaite-t-il dépenser ? » Elle commence par décider : « Combien le pays peut-il dépenser au total ? » Puis elle répartit cette enveloppe. Cela paraît presque trivial. En réalité, cela change profondément la logique. Le budget cesse d'être uniquement l'addition des demandes. Il redevient un choix collectif. À partir de 1998, les comptes publics suédois repassent en excédent. Mais ce résultat ne signifie pas que toutes les décisions prises étaient indolores ou qu'elles seraient automatiquement transposables en France. Certaines prestations ont été réduites. Des arbitrages difficiles ont été imposés. La crise elle-même avait profondément modifié l'acceptabilité politique des réformes. La leçon suédoise n'est donc pas : « coupons les dépenses ». Elle est plus intéressante : un État-providence puissant peut accepter des règles budgétaires très strictes précisément pour pouvoir préserver durablement son modèle social. La discipline n'était pas l'ennemie de la protection. Elle en était devenue une condition. Danemark : protéger les personnes plutôt que chaque emploi Traversons quelques kilomètres. Le Danemark a développé une autre réponse. Son marché du travail repose sur une combinaison qui peut sembler contradictoire. Il est relativement facile pour une entreprise d'embaucher et de licencier. Mais la protection des personnes qui perdent leur emploi peut être importante. Et le pays investit fortement dans les politiques permettant leur retour vers le travail. Cette combinaison porte un nom devenu célèbre : la flexicurité. Flexibilité pour l'entreprise. Sécurité pour le salarié. Activation pour le demandeur d'emploi. Mais on oublie souvent le troisième élément. Dans les années 1990, le Danemark a notamment réduit la durée maximale d'indemnisation du chômage et renforcé les obligations et dispositifs de retour vers l'emploi. L'idée n'était donc pas : « Vous avez perdu votre emploi, débrouillez-vous. » Elle n'était pas davantage : « Puisque vous êtes protégé, votre situation peut durer indéfiniment. » Elle était plutôt : « Nous vous protégeons fortement pendant la transition, mais tout le système est organisé pour que cette transition se termine par un retour vers l'emploi. » Cette philosophie change profondément la façon de penser la protection sociale. On ne cherche plus nécessairement à protéger chaque poste. On cherche à protéger la personne qui occupe ce poste. La différence paraît subtile. Elle est immense. Car une économie moderne détruit et crée continuellement des emplois. Des métiers apparaissent. D'autres disparaissent. Des entreprises grandissent. D'autres ferment. Tenter de figer cette mécanique peut finir par protéger les emplois existants au détriment de ceux qui pourraient être créés. Mais laisser cette mécanique fonctionner sans protection peut produire une société extrêmement brutale. Le Danemark a cherché une troisième voie. Elle coûte cher. Elle exige un service public de l'emploi efficace. Elle suppose une confiance relativement élevée entre salariés, entreprises, syndicats et institutions. Et elle n'est donc pas davantage transposable telle quelle en France. Mais elle nous apprend quelque chose : flexibilité économique et protection sociale ne sont pas nécessairement opposées. À condition de protéger les transitions. Canada : poser une question interdite Au début des années 1990, le Canada se retrouve lui aussi dans une situation budgétaire préoccupante. En 1992, le déficit de l'ensemble des administrations publiques dépasse 9 % du PIB. La dette publique brute dépasse 90 % du PIB. Les marchés commencent à s'inquiéter. Les taux d'intérêt pèsent lourdement. Le gouvernement fédéral engage alors une démarche qui mérite notre attention. Elle s'appelle : Program Review. La traduction pourrait être : revue des programmes. Mais le nom ne dit pas vraiment ce qui change. Habituellement, lorsqu'un gouvernement veut économiser, il demande aux administrations : « Comment pouvons-nous faire la même chose avec 5 % de moins ? » Le Canada pose des questions beaucoup plus dérangeantes. Ce programme sert-il toujours l'intérêt général ? Le gouvernement doit-il réellement exercer cette mission ? Doit-il la réaliser lui-même ? Existe-t-il une manière plus efficace de produire le même résultat ? Et certaines activités peuvent-elles simplement disparaître ? La différence est fondamentale. On ne cherche plus seulement à réduire le coût d'une politique. On recommence par demander pourquoi elle existe. Entre 1994-1995 et 1996-1997, les dépenses directes de programmes fédéraux diminuent de plus de 11 %. Des dizaines de milliers d'emplois publics disparaissent. Les transferts vers les provinces sont également réduits. Les conséquences sont réelles. La réforme n'est ni douce ni gratuite. Mais le résultat budgétaire est spectaculaire. Le déficit fédéral est éliminé en quelques années. Puis viennent les excédents. Cela ne signifie pas que les seules économies expliquent tout. La croissance économique a aidé. La baisse des taux d'intérêt a aidé. L'environnement monétaire a aidé. La dépréciation du dollar canadien a également soutenu l'économie. Voilà pourquoi il serait intellectuellement malhonnête de dire : « Le Canada a simplement réduit ses dépenses et tout s'est arrangé. » Ce n'est pas ce qui s'est passé. Mais une leçon demeure. Il est possible de réexaminer l'ensemble des missions publiques sans partir du principe que tout ce qui existe doit nécessairement continuer à exister. Cette idée aura une importance considérable dans France 2040. Allemagne : la réforme qui rappelle qu'il existe toujours un prix Au début des années 2000, l'Allemagne n'est pas le modèle économique que beaucoup imaginent aujourd'hui. La croissance est faible. Le chômage est élevé. La réunification continue de peser sur l'économie. Le pays est parfois décrit comme l'homme malade de l'Europe. Le gouvernement de Gerhard Schröder lance alors l'Agenda 2010 et les réformes Hartz. Le marché du travail est profondément modifié. Les services de placement sont réorganisés. Certaines prestations sont rapprochées. La durée et les conditions de certaines indemnisations évoluent. Le retour vers l'emploi devient une priorité beaucoup plus forte. Dans les années suivantes, le chômage allemand recule considérablement. Mais arrêtons-nous ici. Car ce cas est justement intéressant si nous refusons les histoires trop simples. Il serait excessif d'attribuer toute l'amélioration du marché du travail allemand aux seules réformes Hartz. La conjoncture mondiale a joué. La compétitivité de l'industrie allemande a joué. La modération salariale a joué. L'intégration économique européenne a joué. Les réformes ont joué elles aussi. Mais elles ont également suscité de fortes controverses. Développement d'emplois faiblement rémunérés. Précarité pour certains travailleurs. Crainte du déclassement chez certains chômeurs. Inégalités. Encore aujourd'hui, l'évaluation sociale de l'Agenda 2010 reste débattue. Et c'est précisément pour cela que l'exemple allemand nous intéresse. Une réforme peut améliorer certains indicateurs économiques tout en créant des problèmes qu'il faudra ensuite corriger. France 2040 ne doit donc pas seulement demander : « Est-ce que ça marche ? » Il doit également demander : « À quel prix ? » Pays-Bas : négocier plutôt qu'attendre la crise Il existe enfin une autre façon de transformer une économie. Elle est moins spectaculaire. Les Pays-Bas l'ont expérimentée à travers plusieurs décennies de négociations entre entreprises, syndicats et pouvoirs publics. L'accord de Wassenaar de 1982 en est devenu le symbole. Modération salariale. Réduction du temps de travail dans certains secteurs. Développement de l'emploi. Coopération entre partenaires sociaux. L'économie néerlandaise s'est ensuite caractérisée par un taux d'emploi élevé et un recours particulièrement important au temps partiel. Mais là encore, il existe un revers. Le temps partiel concerne très fortement les femmes, avec des conséquences sur les carrières, les revenus et les retraites. L'OCDE souligne encore aujourd'hui cette particularité. La leçon n'est donc pas : « Faisons comme les Pays-Bas. » Elle est : une transformation peut aussi être négociée plutôt qu'imposée par une crise. À condition que chacun accepte de mettre quelque chose sur la table. Aucun modèle ne sera le nôtre Suède. Danemark. Canada. Allemagne. Pays-Bas. Cinq pays. Cinq histoires différentes. Cinq systèmes sociaux différents. Cinq contextes politiques différents. Et cinq raisons de ne surtout pas copier mécaniquement ce qu'ils ont fait. La Suède disposait d'un niveau de confiance institutionnelle que la France ne possède pas nécessairement. Le Danemark accepte une flexibilité du marché du travail difficilement transposable sans transformer simultanément notre accompagnement du chômage. Le Canada a bénéficié d'un environnement économique et monétaire particulier. L'Allemagne disposait d'une puissance industrielle et d'une dynamique exportatrice spécifiques. Les Pays-Bas ont construit leur compromis social sur des décennies de négociation. Nous ne sommes aucun de ces pays. Et c'est très bien ainsi. Parce que la question n'est pas de devenir suédois, danois, canadien, allemand ou néerlandais. La question est de comprendre pourquoi certaines transformations ont fonctionné. Cinq leçons Lorsque l'on retire les particularités nationales, quelques principes apparaissent. Première leçon : une crise n'oblige pas nécessairement à abandonner un modèle social. Elle peut obliger à le réorganiser pour le préserver. Deuxième leçon : protéger un salarié ne signifie pas nécessairement protéger éternellement son emploi. On peut sécuriser davantage la personne et accepter davantage de mobilité économique. Troisième leçon : pour réduire durablement la dépense publique, il faut parfois remettre en question la mission elle-même et pas seulement son budget. Quatrième leçon : une réforme économique peut réussir sur un indicateur et échouer sur un autre. L'emploi ne suffit pas. La croissance ne suffit pas. Le déficit ne suffit pas. Il faut regarder l'ensemble. Cinquième leçon : les réformes durables sont rarement constituées d'une mesure isolée. Elles forment un système. Budget. Travail. Protection sociale. Formation. Fiscalité. Compétitivité. Institutions. Tout finit par se rejoindre. Et la France ? C'est probablement la question que certains lecteurs se posent depuis plusieurs pages. Très bien. D'autres pays ont changé. Mais la France ? Nous avons déjà réformé les retraites. Réformé le chômage. Baissé certaines cotisations. Créé des crédits d'impôt. Supprimé des impôts. Créé de nouvelles taxes. Et cela, pendant plus de cinquante ans. À force de créations, de suppressions, d'exonérations et de modifications successives, notre fiscalité est devenue un ensemble particulièrement complexe. Pour prendre la mesure de cette complexité, la Cour des comptes recensait plus de 240 prélèvements distincts acquittés par les entreprises en 2021. Et dans les documents budgétaires de 2026 figuraient encore 465 dépenses fiscales : crédits d'impôt, réductions, exonérations et autres régimes dérogatoires. Ces chiffres ne signifient pas que tous ces dispositifs sont inutiles. Certains poursuivent des objectifs économiques ou sociaux parfaitement justifiés. Ils montrent cependant à quel point notre système s'est enrichi de mécanismes particuliers au fil des décennies. Nous avons créé, supprimé, corrigé, compensé, exonéré, puis parfois rétabli. Mais avons-nous suffisamment pris le temps de réexaminer la cohérence de l'ensemble ? C'est précisément la question que France 2040 entend poser. Fusionné des administrations. Créé de nouvelles agences. Réorganisé des collectivités. Et pourtant, le sentiment d'immobilité demeure. Peut-être parce que nous essayons trop souvent de modifier une pièce du système sans modifier le système lui-même. Nous baissons une cotisation mais devons la financer ailleurs. Nous augmentons un salaire mais augmentons aussi son coût. Nous réduisons une dépense puis en créons une autre. Nous réformons le chômage sans toujours réformer suffisamment le travail. Nous modifions les retraites sans résoudre définitivement la question démographique. Nous soutenons la consommation sans nous demander suffisamment où seront produits les biens supplémentaires qu'elle permettra d'acheter. Chaque mesure peut avoir sa logique. Mais l'ensemble manque parfois de cohérence. C'est précisément ici que France 2040 change de méthode. Nous allons arrêter quelques instants de réparer la maison pièce par pièce. Nous allons poser les plans sur la table. Et recommencer par la question la plus importante : qu'est-ce que nous voulons obtenir ? Un travail moins coûteux pour l'entreprise. Un travail mieux rémunéré pour le salarié. Un niveau élevé de protection sociale. Davantage d'emplois. Davantage de production en France. Des finances publiques soutenables. Et une économie capable de financer tout cela avant même de compter sur les bénéfices futurs de la croissance. À première vue, ces objectifs semblent contradictoires. Ils le sont peut-être. Nous allons maintenant essayer de les réconcilier. DEUXIÈME PARTIE TRANSFORMER