# Chapitre 1 — Le pays qui dépense beaucoup mais doute de tout Il existe une question que l’on entend partout en France. Dans les entreprises. Dans les familles. Dans les salles d’attente. Autour d’une table entre amis. Parfois même dans la bouche de ceux qui travaillent pour l’État. « Mais où va tout cet argent ? » La question est brutale. Elle est aussi légitime. La France prélève beaucoup. Elle dépense beaucoup. Et pourtant, une partie croissante des Français a le sentiment que les services qu’elle reçoit en retour ne sont pas à la hauteur de l’effort demandé. Ce paradoxe est probablement le meilleur endroit pour commencer. Car avant de chercher 120 milliards d’euros, avant de parler de retraites, de temps de travail, de compétitivité ou de dette, il faut comprendre une chose essentielle : la France ne manque pas d’argent public. Elle manque de marge de manœuvre. Ce n’est pas la même chose. Un pays qui prélève beaucoup… et dépense encore davantage Dire que la France prélève beaucoup n’est pas un jugement politique. C’est un constat statistique. En 2024, selon Eurostat, les impôts et cotisations sociales nettes représentaient 45,3 % du PIB français, contre 40,4 % en moyenne dans l’Union européenne. Sur les vingt-sept pays de l’Union, un seul affichait un niveau supérieur : le Danemark. La France était deuxième. Changeons maintenant d’indicateur et élargissons la comparaison. Selon l’OCDE, qui utilise une méthodologie différente, les recettes fiscales françaises représentaient 43,5 % du PIB en 2024, contre 34,1 % en moyenne parmi les pays de l’OCDE. Là encore, la France occupait la deuxième place. Ces comparaisons ne disent pas, à elles seules, si ce niveau de prélèvements est bon ou mauvais. Elles établissent simplement un fait : la France fait partie des pays développés qui prélèvent le plus de richesse collective pour financer leur modèle. On pourrait donc logiquement s’attendre à ce que cette capacité de prélèvement permette d’équilibrer plus facilement nos comptes publics. C’est ici que commence le paradoxe. En 2024, les dépenses publiques françaises représentaient 57,0 % du PIB, contre 49,1 % en moyenne dans l’Union européenne. Une seule nation européenne dépensait davantage en proportion de son économie : la Finlande. Deuxième pour les prélèvements. Deuxième pour les dépenses. Et malgré cela, les comptes ne sont pas équilibrés. En 2024, le déficit public français atteignait 5,8 % du PIB, soit environ 169 milliards d’euros. Parmi les vingt-sept pays de l’Union européenne, seuls la Roumanie et la Pologne affichaient cette année-là un déficit plus important en proportion de leur économie. La France avait donc le troisième déficit public le plus élevé de l’Union européenne. Et lorsqu’un déficit se répète année après année, il produit mécaniquement autre chose. De la dette. Fin 2024, la dette publique française représentait 113,2 % du PIB. Là encore, seuls deux pays de l’Union affichaient un ratio supérieur : la Grèce et l’Italie. Ce chiffre peut paraître abstrait. Sa conséquence l’est beaucoup moins. Parce qu’une dette doit être financée. En 2024, les seuls intérêts de la dette publique représentaient déjà environ 2,1 % de toute la richesse produite en France pendant l’année. La Banque de France souligne que cette charge était alors supérieure aux dépenses d’assurance chômage. Et le phénomène ne s’arrête pas là. Lorsque les anciennes dettes contractées à des taux très faibles arrivent à échéance, elles doivent progressivement être refinancées aux conditions du moment. La Commission européenne estime ainsi que les intérêts de la dette sont passés à 2,2 % du PIB en 2025 et pourraient atteindre 2,6 % en 2026, puis 2,8 % en 2027 si la trajectoire actuelle se poursuit selon ses hypothèses. Ce n’est plus seulement une question comptable. Chaque dixième de point de PIB consacré aux intérêts représente de l’argent qui ne peut plus être utilisé pour autre chose. Soigner. Éduquer. Investir. Protéger. Réduire les impôts. Ou réduire la dette elle-même. Nous arrivons alors à un constat assez singulier. La France figure parmi les pays européens qui prélèvent le plus. Elle figure parmi ceux qui dépensent le plus. Elle affiche pourtant l’un des déficits les plus élevés de l’Union. Et sa dette figure elle aussi parmi les plus importantes. Le problème français n’est donc pas simplement que nous manquons d’argent. Notre problème est que, malgré l’importance des ressources que nous mobilisons déjà, nous continuons à dépenser davantage que ce que nous sommes capables de financer durablement. Voilà le point de départ de France 2040. La question n’est pas seulement : « Comment dépenser moins ? » Elle est beaucoup plus exigeante : « Comment un pays qui mobilise déjà autant de richesse collective peut-il retrouver les moyens de mieux protéger, mieux rémunérer le travail, investir davantage et arrêter de transmettre une part croissante de la facture aux générations suivantes ? » Un pays qui a fait le choix de beaucoup protéger Il faut commencer par reconnaître une réalité que le débat public oublie parfois. Si la France dépense beaucoup, ce n’est pas uniquement parce qu’elle serait mal gérée. Elle dépense aussi beaucoup parce qu’elle a choisi de protéger beaucoup. Nous finançons collectivement les retraites. La maladie. Le chômage. La famille. L’école. Les universités. La dépendance. Les collectivités locales. La justice. La police. La défense. Les infrastructures. La solidarité envers ceux qui ne peuvent pas travailler. Et des milliers d’autres politiques publiques. Derrière les milliards se trouvent donc des réalités humaines. Une pension versée à un retraité. Une opération à l’hôpital. Un professeur devant une classe. Une allocation versée à une famille. Un policier dans la rue. Une route entretenue. Il serait intellectuellement malhonnête de regarder la dépense publique française comme si elle disparaissait dans un immense trou noir administratif. Elle finance une société que nous avons collectivement construite. Et une grande partie de cette société mérite d’être protégée. La vraie question est ailleurs. Dépenser beaucoup ne signifie pas nécessairement dépenser efficacement Imaginons deux entreprises. Elles réalisent exactement le même chiffre d’affaires. Elles emploient le même nombre de personnes. Elles fabriquent le même produit. Mais la première a besoin de cent personnes pour accomplir une tâche que la seconde réalise avec soixante-dix. La première n’est pas nécessairement plus généreuse avec ses salariés. Elle n’est pas nécessairement meilleure. Elle est simplement organisée différemment. Pour l’État, la logique est comparable. On peut consacrer énormément d’argent à une politique publique sans que chaque euro supplémentaire améliore proportionnellement le service rendu. C’est même l’un des problèmes les plus difficiles à résoudre. Parce qu’une dépense publique possède une caractéristique particulière : une fois créée, elle devient très difficile à supprimer. Un dispositif crée des bénéficiaires. Une administration crée une organisation. Une aide crée une habitude. Une agence crée des emplois. Un financement crée parfois une association ou une activité dont l’existence dépend ensuite de ce financement. Et quelques années plus tard, la question n’est plus : « Avons-nous encore besoin de cette dépense ? » mais : « Comment pourrions-nous la supprimer puisqu’elle existe ? » C’est exactement l’inverse du raisonnement que nous devrions avoir. Le budget précédent ne devrait pas être le point de départ Chaque année, une grande partie du débat budgétaire consiste à prendre ce qui existe déjà et à le modifier. Un peu plus ici. Un peu moins là. On discute alors d’une économie de 500 millions d’euros comme d’un bouleversement historique dans un système qui manipule des milliers de milliards. C’est compréhensible politiquement. Mais économiquement, cela produit un phénomène redoutable : l’accumulation. Une structure créée en 1985 peut encore exister en 2026. Une compétence confiée à une collectivité peut également être exercée par une autre. Un organisme peut contrôler un autre organisme chargé lui-même de contrôler ceux qui réalisent effectivement la mission. Chacun possède son budget. Ses salariés. Ses locaux. Ses systèmes informatiques. Ses procédures. Et souvent de bonnes raisons d’exister. Pris séparément, presque tout peut être justifié. C’est l’ensemble qui devient parfois injustifiable. La mauvaise question : « Où couper ? » Lorsqu’un pays rencontre des difficultés budgétaires, le réflexe consiste souvent à chercher des économies. On demande alors à chaque ministère de réduire ses dépenses. Deux pour cent ici. Trois pour cent là. C’est la logique du rabot. Elle possède un immense avantage politique : tout le monde souffre un peu. Et un immense défaut économique : tout le monde souffre un peu. Le service utile perd des moyens. Le service inutile aussi. L’hôpital efficace est contraint comme l’hôpital mal organisé. L’administration indispensable subit le même effort que la structure devenue redondante. France 2040 part d’une logique différente. La question n’est pas : « Comment réduire la dépense publique ? » La question est : « Qu’attendons-nous réellement de la puissance publique ? » Puis : « Combien faut-il pour le faire correctement ? » Et enfin : « Qu’est-ce que nous finançons aujourd’hui qui ne contribue plus suffisamment à cet objectif ? » La nuance paraît faible. Elle change pourtant tout. Protéger suppose parfois de supprimer Cette idée peut sembler paradoxale. Elle est au cœur de ce livre. Si chaque dépense existante devient intouchable, les nouvelles priorités ne peuvent être financées que de trois façons : augmenter les impôts, augmenter la dette, ou réduire indistinctement toutes les dépenses. Depuis des décennies, la France utilise alternativement ces trois méthodes. Il en existe une quatrième : choisir. Décider que certaines missions sont essentielles. Et accepter, précisément pour pouvoir les financer correctement, que d’autres le soient moins. Cela signifie qu’une politique de réduction de la dépense publique peut parfaitement coexister avec une augmentation des moyens consacrés à certaines missions. On peut vouloir moins d’administration et davantage de soignants. Moins de structures et davantage de justice. Moins de dispositifs économiques et davantage de compétitivité. Moins de dépenses inefficaces et une meilleure protection des plus fragiles. Ce n’est pas contradictoire. C’est arbitrer. Le problème français n’est donc pas seulement la dépense C’est probablement l’une des conclusions les plus importantes de ce premier chapitre. Nous pourrions réduire brutalement les dépenses publiques. Cela ne garantirait absolument pas une France plus prospère. Nous pourrions également augmenter encore les dépenses publiques. Cela ne garantirait absolument pas de meilleurs services publics. Le véritable sujet est la relation entre trois choses : ce que nous prélevons, ce que nous dépensons, et ce que nous obtenons en retour. France 2040 va donc s’intéresser à ces trois dimensions simultanément. Parce que réduire une dépense sans comprendre ce qu’elle produit peut être une erreur. Mais conserver une dépense simplement parce qu’elle existe depuis longtemps en est une autre. Et pourtant, nous continuons d’emprunter C’est ici que le paradoxe devient réellement préoccupant. Malgré un niveau élevé de prélèvements. Malgré un niveau élevé de dépenses. Malgré plusieurs décennies de réformes fiscales et budgétaires. La France continue de financer une partie de son fonctionnement par la dette. Voilà le véritable enjeu France 2040 ne cherche donc pas à construire un État minimal. Il ne cherche pas non plus à préserver chaque dépense existante. Il cherche à répondre à une question beaucoup plus exigeante : comment conserver un haut niveau de protection dans un pays qui doit simultanément retrouver de la compétitivité et maîtriser sa dette ? La réponse ne pourra pas être : « dépensons davantage ». Elle ne pourra pas davantage être : « coupons partout ». Il faudra regarder les dépenses une par une. Les structures une par une. Les prélèvements un par un. Et accepter parfois une conclusion inconfortable. Certaines dépenses devront augmenter. D’autres devront disparaître. Et surtout, nous allons devoir nous attaquer à l’endroit où se rencontrent presque tous les problèmes français : le travail. Parce qu’avant même de savoir combien l’État dépense, il faut comprendre comment il prélève cet argent. Et en France, une part considérable de cette histoire commence entre deux nombres que presque personne ne compare : ce qu’un salarié coûte à son entreprise… et ce qu’il reçoit réellement sur son compte bancaire. C’est là que nous allons maintenant regarder. Et l’écart est considérable